耕地上种什么？如何管？2023年中央一号文件提出探索建立耕地种植用途管控机制

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2月13日，新华社发布2023年中央一号文件，即《中共中央　国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》。文件提出，要加强耕地保护和用途管控。严格控制耕地转为其他农用地。探索建立耕地种植用途管控机制，明确利用优先序，加强动态监测，有序开展试点。这表明，耕地上可以种什么，不可以种什么，将逐步建立管控机制，严格管控。

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从确保国家粮食安全的高度出发，近年来，为遏制耕地“非农化”，防止“非粮化”，国家多次出台文件，加强耕地种植用途管制。

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2020年9月10日，国务院印发《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》，提出耕地保护“六个严禁”（严禁违规占用耕地绿化造林；严禁超标准建设绿色通道；严禁违规占用耕地挖湖造景；严禁占用永久基本农田扩大自然保护地；严禁违规占用耕地从事非农建设；严禁违法违规批地用地）。

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2020年11月4日，国务院印发《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》，要求采取有力举措防止耕地“非粮化”，切实稳定粮食生产，牢牢守住国家粮食安全的生命线。

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2021年11月27日，自然资源部、农业农村部、国家林草局印发《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号），进一步细化管控举措，规定耕地用途“五不得”（不得在一般耕地上挖湖造景、种植草皮；不得擅自扩大退耕还林还草还还湖规模；不得违规超标准在铁路、公路等用地红线外，以及河渠两侧、水库周边占用一般耕地种树建设绿化带；未经批准不得占用一般耕地实施国土绿化；未经批准工商企业等社会资本不得将通过流转获得土地经营权的一般耕地转为林地、园地等其他农用地），永久基本农田“四严禁”（不得将永久基本农田转为其他农用地及农业设施建设用地；严禁发展林果业和挖塘养鱼；严禁种植苗木、草皮等用于绿化装饰及其他破坏耕作层的植物；严禁挖湖造景、建设绿化带；严禁新增建设畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施）。

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2023年中央一号文件在第（六）部分强调了加强耕地保护和用途管控。其中一项重要措施就是要建立耕地种植用途管控机制，明确利用优先序，加强动态监测。

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关于耕地利用优先序问题，国务院办公厅《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》专门就此作出规定，强调对耕地实行特殊保护和用途管制，严格控制耕地转为林地、园地等其他类型农用地。永久基本农田是依法划定的优质耕地，要重点用于发展粮食生产，特别是保障稻谷、小麦、玉米三大谷物的种植面积。一般耕地应主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产。耕地在优先满足粮食和食用农产品生产基础上，适度用于非食用农产品生产，对市场明显过剩的非食用农产品，要加以引导，防止无序发展。

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关于加强动态监测问题，自然资源部2021年3月30日印发《耕地卫片监督方案（试行）》，决定运用卫星遥感等现代信息技术，动态监测监管耕地变为林地、园地、草地等其他类型农用地及农业设施建设用地等情况，建立耕地卫片监督工作机制。耕地卫片监督重点包括六个方面的内容：（一）在耕地上绿化造林情况；（二）在耕地上建设绿色通道情况，含铁路、公路、河渠两侧和水库周边等植树情况；（三）在耕地上种植果树、茶树、兴建坑塘水面等情况；（四）在耕地上种植人工草皮情况；（五）在耕地上挖湖造景情况，含人工湖、湖库塘拓宽等情况；（六）在耕地上修建乡村道路，建设种植设施、畜禽养殖设施、水产养殖设施等情况；（七）年度国土变更调查工作中监测发现但未纳入土地卫片执法的其他耕地变化。按照方案，耕地卫片监督按年度开展。对耕地卫片监督中发现的问题图斑，自然资源部将会同有关部门督促、跟踪地方整改纠正。发现地方政府落实耕地保护主体责任不到位、问题整改不力的，有关情况及时转交自然资源督察机构进行督察;发现重大违法违规案件线索的，及时移交有关执法机关严肃查处。

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来源 | 自然资源法律论坛

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